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土地管理法將做重大修改

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-23 10:03:00 [收藏]

    文章來源：經濟觀察報
    　　正在修訂的《土地管理法》中將確認集體建設用地、宅基地和農用地使用權流轉的合法性。

    　　消息人士稱，該修改建議一旦落實，令人困擾的“小產權房”問題將不復存在，農民征地補償標準將有具體的市場價值參照，“以土地換身份”、“農民社保”等問題或將迎刃而解。

    　　農地流轉合法化

    　　本報獲悉，《土地管理法》正由國土資源部政策法規司修改當中。從目前已經完成的修改建議看，在該法修改建議的核心部分，土地所有權和使用權相關章節中，明確規定：“農民集體依法通過有償取得的集體建設用地使用權可以轉讓、出租和抵押。農民集體成員通過無償分配取得的集體建設用地使用權，經批準后可以轉讓、出租和抵押。”

    　　對宅基地，修改建議也明確，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。經批準，宅基地使用權可依法轉讓、出租和抵押；但轉讓后，不得再申請宅基地。

    　　與此同時，農用地使用權也被納入正常市場交易范圍，可以轉讓、轉包、互換、入股、繼承、抵押。

    　　這意味著相對于現行法律，修改建議有關于集體土地使用權流轉的內容發生了質的變化。現行《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”現行《擔保法》也規定：“鄉鎮、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”
    　　
    　　而修改建議中除了在涉及耕地保護等問題時對用途進行限定外，其余皆松綁。

    　　這種調整解除了小產權房問題的法律障礙。按照在房地產交易中采取的“地隨房走”的法律原則，房屋所在的土地不能依法轉讓導致在該土地上自建的房屋依法亦不能買賣。這就是“小產權房”在法律上難以成立的根本原因。

    　　考慮到社會影響和改革的主方向，眼下各地的集體土地流轉試驗在用途上嚴格限制開發商品房，并未對小產權房做出實質性突破。

    　　2007年頒布的《物權法》規定，集體建設土地和宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。該規定意味著沿用現行法，但也被理解為為將來放開集體土地使用權流轉預留了空間。

    　　內部人士表示，產權改革實踐在很多領域已經突破現有《土地管理法》。近幾年，來自經濟和法律界的學者大多呼吁盡早建立集體建設土地、宅基地和農用地使用權的合法流轉體系。

    　　據稱，此前國土資源部內部對于類似宅基地的流轉等問題仍有分歧，但修改建議顯示，該討論在國土資源部內部已初步達成共識。

    　　二次土改

    　　集體土地的合法流轉意味著城市居民和農民享受同等的權利。城市居民不僅可以購買一度只能限于農村居民內部流轉的宅基地自己建房，也可以受讓、承包或者租賃集體土地用于投資、生產和經營。而且這些土地的使用權可以抵押、入股以獲得金融支持和擴大發展。

    　　這種變革對于農村則被學界認為是“二次土改”。中國社科院農村發展研究所研究員王小映認為，城市居民的土地和住房使用權可以賣給農民，農民的土地使用權卻不能轉讓，農民沒有得到同等國民待遇。不能統一地權和使用制度，市場就是分割的，農民的土地資產價值就是貶損的，在征地補償中就會吃虧。
    　　
    　　除征地補償問題外，《土地管理法》的修改也有利于解決在城鄉統籌過程中農民的社會保障問題。國家發展與改革委員會國土開發與地區經濟研究所副研究員賈若祥認為，對于現在的農民來說，土地實際就是生活保障。戶籍制度改革其實從根本上來說也不在于戶籍本身，關鍵在于與其掛鉤的社會福利制度。

    　　這也意味著城鄉統籌的一大步。城鄉統籌包括推進公共服務一體化、戶籍制度改革和農村生產要素市場一體化。都江堰市統籌城鄉工作局局長羅朝鵬表示，成都城鄉統籌正著力于農村產權制度改革，這才是改革的核心內容。

    　　目前各地已在城鄉統籌中推進公共服務一體化方面做出很多努力。但在短期內由財政投入解決農民進城之后的社會保障仍然困難。此前，天津等地已嘗試以土地換社會保障和城市居住用地，即農民交出自己的宅基地參與集體合作，以此換來城市居住用地和社會保障。
    　　
    　　不過這種做法受到了普遍質疑，相關的一些試驗也陷于停頓。部分學者和官員認為，一旦放開實際使用權歸屬個體化宅基地和農用地流轉，農民將喪失生活保障。但這樣的觀點同樣也被質疑為忽視市場的作用和農民的意愿，沒有公平的市場價格參照，隨著股份化和公司化發展，農民的利益同樣無法得到保障。

    　　王小映說：“有了個體的交易，市場才會形成價格，農民才知道自己土地的真正價值。”但是要尊重個體的權利就需要法律上的確認。

    　　2007年，廣東集體建設用地改革在進入到宅基地流轉試驗階段時也無法推進，導致無法建立真正的集體土地流轉市場，現行法律約束是一個關鍵因素。

    　　賈若祥則表示，開放農村生產要素市場，提高農民收入，將可以在更長時間內持續拉動中國經濟增長。

    　　不過，消息人士稱，土地管理法的修訂工作目前仍由國土資源部政策法規司統一協調，尚未報送國務院。今年10月交全國人大審議已無可能，新修改的《土地管理法》最快也要在明年上半年公布。

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